24/03/2026

Infrastruktura krytyczna na morzu: Nowe miliardy, stary paraliż prawny

W lipcu 2023 roku poddaliśmy wnikliwej analizie przepisy dotyczące ochrony infrastruktury krytycznej na polskich obszarach morskich. Wniosek płynący z tekstu nie pozostawiał złudzeń: regulacje mające stanowić remedium na ewentualne zagrożenia o charakterze terrorystycznym były w dużej mierze przepisami „martwymi”. Dlaczego? Dowódcy okrętów oraz funkcjonariusze strzegący bezpieczeństwa na morzu obawiali się odpowiedzialności dyscyplinarnej, karnej i cywilnej bardziej niż samego zagrożenia. Trudno im się dziwić, skoro decyzja podjęta w ułamku sekundy mogła oznaczać automatyczne zniszczenie kariery zawodowej.

Dziś, w obliczu narastających napięć na Morzu Bałtyckim, temat bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej, jak i samej obronności kraju. powraca ze zdwojoną siłą.

Aktualnie jesteśmy świadkami dwóch ruchów ze strony ustawodawcy. Z jednej strony dnia 31 stycznia 2026 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia działań Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa na polskich obszarach morskich oraz zapewnienia bezpieczeństwa na Morzu Bałtyckim (dalej: ustawa „Bezpieczny Bałtyk”), która operacyjnie rozwiązuje ręce Marynarce Wojennej.

Z drugiej – trwa gorąca debata wokół powołania specjalnych funduszy celowych. Ścierają się tu dwa zbliżone w swoich założeniach projekty: rządowy projekt ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE (dalej: projekt SAFE) oraz prezydencki projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (dalej: projekt PFIO). Niezależnie od tego, który z nich ostatecznie zostanie przyjęty, oba mają stanowić wehikuł dla gigantycznych inwestycji w modernizację Sił Zbrojnych.

Wydawać by się mogło, że państwo polskie wreszcie wyciągnęło odpowiednie wnioski i jest gotowe do skutecznej obrony swoich interesów i infrastruktury morskiej. Niestety, dogłębna analiza zderzająca nowe przepisy z realiami służby prowadzi do zgoła odmiennej, bardzo niepokojącej refleksji.

Zbroimy się w stal, planujemy bezprecedensowe wydatki zbrojeniowe miliardów złotych i dajemy służbom nowe uprawnienia, ale w tym wszystkim zapomniano o jednym: nadal pozostawiamy ludzi na pierwszej linii bez niezbędnego „parasola ochronnego”. System prawny wciąż traktuje dowódcę okrętu stającego w obronie infrastruktury tak, jakby był urzędnikiem w czasie pokoju.

Potencjał operacyjny a nowe instrumenty prawne i finansowe

Punktem wyjścia dla rozważań o skuteczności ochrony infrastruktury krytycznej jest weryfikacja podziału kompetencji i realnych możliwości operacyjnych poszczególnych służb. Zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, w tym na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym, realizuje m.in. Policja wodna. Kompetencje te wynikają wprost z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Cywilna formacja porządkowa dysponuje jednak specyficznym morskim komponentem. Jej flotyllę stanowią w przeważającej mierze jednostki o kadłubach wykonanych z laminatu (kategorie projektowe R-1 i R-2). Są one całkowicie nieprzydatne w momencie oblodzenia akwenu, a ich ograniczona dzielność morska sprawia, że w przypadku gorszych warunków hydrometeorologicznych stają się wręcz bezużyteczne. Stan ten obnaża brak odpowiedniego potencjału sprzętowego cywilnych formacji do fizycznego odparcia ewentualnego ataku na strategiczne obiekty, takie jak terminal LNG czy rurociągi podmorskie.

O tym, jak paraliżującym czynnikiem potrafi być silny mróz, przekonaliśmy się dobitnie w ostatnich miesiącach. Fakt, była to zima dziesięciolecia, jakiej w naszym regionie nie obserwowano od lat, jednak nasuwa się zasadnicze pytanie – czy potencjalny przeciwnik będzie czekał na sprzyjające nam warunki pogodowe? Historia i doświadczenie uczą, że to właśnie w momentach największej słabości infrastruktury i ograniczeń operacyjnych pojawia się największe ryzyko, a brak przygotowania na ekstremalne scenariusze może mieć konsekwencje dalece wykraczające poza zwykłe utrudnienia eksploatacyjne.

Zupełnie inną skalę możliwości i nakładów widać w domenie militarnej. Państwo polskie przygotowuje się do inwestycji w twarde bezpieczeństwo, czego wyrazem są procedowane obecnie wspomniane projekty SAFE oraz PFIO. Niezależnie od przyjętego wariantu prawnego i źródła kapitału (środki unijne w SAFE kontra zyski Narodowego Banku Polskiego w PFIO), tworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego fundusz celowy ma stanowić podstawę do obsługi środków przeznaczonych na inwestycje w przemysł obronny i modernizację. Mówimy tu o perspektywie wydatkowania miliardów złotych na najnowocześniejsze systemy uzbrojenia. Jednakże nawet najbardziej zaawansowane technologicznie okręty, pozyskane w ramach tak dużych instrumentów finansowych, nie zagwarantują bezpieczeństwa, jeżeli dowodzący nimi ludzie będą uwięzieni w gąszczu paraliżujących i nieżyciowych regulacji prawnych.

Rewolucja w uprawnieniach dowódców i operacyjne paradoksy

Ustawodawca, dostrzegając zmieniający się charakter zagrożeń na Morzu Bałtyckim, podjął próbę dostosowania prawa do nowych realiów operacyjnych. Kluczowym aktem w tym zakresie jest wspomniana już ustawa „Bezpieczny Bałtyk”.

Najbardziej doniosłą, wręcz rewolucyjną, zmianą wprowadzoną tym aktem jest nadanie Siłom Zbrojnym wprost wyrażonego prawa do użycia uzbrojenia w obronie infrastruktury w czasie pokoju. Na mocy dodanego art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, dowódca jednostki pływającej Marynarki Wojennej uzyskał uprawnienie do wydania rozkazu o użyciu broni lub innego uzbrojenia w razie konieczności odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na infrastrukturę krytyczną. Ustawodawca dodatkowo wyszczególnił, jakie chronione obiekty wchodzą w skład definicji infrastruktury krytycznej, wskazując m.in. międzysystemowy Gazociąg Bałtycki (Baltic Pipe), morskie farmy wiatrowe oraz podmorskie sieci elektroenergetyczne i światłowodowe.

Dodatkowo, poprzez dodanie ust. 2 do art. 20 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zrównano uprawnienia dowódców okrętów wojennych Marynarki Wojennej z uprawnieniami dowódców jednostek pływających Straży Granicznej w przypadkach uzasadnionych względami obronności lub bezpieczeństwa państwa. Umożliwia to m.in. wezwanie cywilnego statku do zatrzymania się, jego przeszukanie, a nawet zmuszenie do zawinięcia do wskazanego portu.

Zderzenie zacytowanych regulacji z morską praktyką ujawnia jednak niebezpieczne paradoksy.

Pierwszym z nich jest wbudowany w przepisy swoisty bezpiecznik, który w warunkach kryzysowych przerodzi się w paraliż decyzyjny.W myśl dodanego art. 7d ust. 6 ustawy o zasadach użycia Sił Zbrojnych, użycie broni lub innego uzbrojenia w celu odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu lub w celu przeciwdziałania czynnościom zmierzającym bezpośrednio do takiego zamachu na infrastrukturę krytyczną wymaga uzyskania uprzedniej zgody Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych.

Warto podkreślić dualizm prawny: o ile dowódca okrętu broniący własnej jednostki przed bezpośrednim atakiem może otworzyć ogień samodzielnie, o tyle ratowanie przed zniszczeniem infrastruktury krytycznej, wymaga już autoryzacji „z góry”.

W praktyce oznacza to obowiązek nawiązania łączności i uzyskania autoryzacji od naczelnego dowództwa strategiczno-operacyjnego, stacjonującego prawdopodobnie w głębi lądu. W realiach morskiego incydentu hybrydowego – na przykład przy nagłej szarży szybkiej łodzi motorowej lub ataku drona nawodnego – czas reakcji mierzony jest w sekundach.Przeniesienie ciężaru decyzji o otwarciu ognia z poziomu taktycznego (dowódcy okrętu, który naocznie ocenia zagrożenie) na poziom centralny może zaprzepaścić jakąkolwiek szansę na skuteczną obronę strategicznej instalacji.

Drugim jaskrawym przykładem dysonansu między literą prawa a realiami jest nienaruszony art. 18 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten wciąż stanowi, że użycie broni pokładowej przez jednostki Straży Granicznej wobec ściganego statku jako środek ostateczny „nie powinno zmierzać do jego zatopienia”. Występuje tu pewna sprzeczność operacyjna: nakłada się na dowódcę obowiązek powstrzymania rozpędzonej jednostki zagrażającej infrastrukturze przy użyciu broni podkładowej, wymagając jednocześnie gwarancji niezatopienia celu. Taka konstrukcja rodzi uzasadnioną obawę funkcjonariuszy przed wydaniem skutecznego rozkazu. Każde użycie uzbrojenia pokładowego niesie za sobą ryzyko naruszenia poszycia statku, a w konsekwencji – zarzutu ze strony organów ścigania o działanie „zmierzające do zatopienia” i przekroczenie uprawnień.

Niezmieniony reżim odpowiedzialności w obliczu działań hybrydowych

Rozszerzenie uprawnień operacyjnych, wprowadzone ustawą „Bezpieczny Bałtyk”, nie pociągnęło za sobą analogicznej i niezbędnej modyfikacji przepisów regulujących pragmatykę służbową. Ustawodawca, implementując do porządku prawnego nowe możliwości taktyczne, całkowicie pominął kwestię dostosowania reżimu odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej do specyfiki incydentów hybrydowych, które z natury rzeczy balansują na granicy stanów pokoju i wojny. W rezultacie ramy prawne oceny działań dowódców pozostały zakotwiczone w restrykcyjnej logice czasu pokoju.

W przypadku żołnierzy Marynarki Wojennej fundamentalne znaczenie zachowuje art. 225 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. W myśl ust. 2 tego artykułu, żołnierza zawodowego można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o nieumyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego. Identyczny w swoich skutkach mechanizm funkcjonuje w formacjach podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.

Z punktu widzenia praktyki prawniczej i orzeczniczej, kluczowy problem stanowi rozbieżność między językowym a celowościowym i praktycznym zastosowaniem tych norm. Jakkolwiek ustawodawca posłużył się konstrukcją fakultatywną („można zawiesić”), utrwalona praktyka organów decyzyjnych traktuje tę przesłankę jako imperatyw. W sytuacji podjęcia przez dowódcę decyzji o użyciu uzbrojenia wobec jednostki cywilnej, która stwarzała zagrożenie dla infrastruktury krytycznej, wszczęcie postępowania przygotowawczego – choćby w sprawie o nieumyślne niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień – jest standardową procedurą państwa prawa.Konsekwencją tego proceduralnego kroku jest jednak natychmiastowe uruchomienie sankcji dyscyplinarnych wobec funkcjonariusza lub żołnierza, zanim jeszcze jakikolwiek sąd pochyli się nad zasadnością jego decyzji operacyjnej.

Zastosowanie tego swoistego środka zapobiegawczego niesie za sobą dalekosiężne skutki o charakterze materialnym i zawodowym. Zawieszenie w czynnościach służbowych zobowiązuje właściwe organy – na podstawie odpowiednich przepisów pragmatycznych – do obligatoryjnego zawieszenia wypłaty 50% należnego uposażenia. Ponadto, okres ten nie podlega wliczeniu do wysługi lat, co bezpośrednio rzutuje na wysokość przyszłych świadczeń emerytalnych oraz uprawnień do dodatków stażowych.

W ujęciu systemowym dochodzi zatem do nierozwiązywalnego konfliktu obowiązków prawnych. Z jednej strony państwo wyposaża dowódcę w kompetencje do siłowej ochrony infrastruktury krytycznej, z drugiej zaś – na gruncie przepisów dyscyplinarnych – bezwzględnie penalizuje go w wymiarze finansowym i zawodowym za sam fakt, iż legalność tego użycia stała się przedmiotem rutynowego badania przez organy ścigania. Taka konstrukcja przepisów generuje uzasadnioną asekurację na szczeblu dowodzenia taktycznego, podważając tym samym celowość i skuteczność operacyjną nowelizacji wprowadzonych ustawą „Bezpieczny Bałtyk”.

Odpowiedzialność majątkowa: systemowa asymetria między ochroną nieba a morza

Uzupełnieniem obrazu systemowego paraliżu jest kwestia odpowiedzialności cywilnej. Ustawa „Bezpieczny Bałtyk” wprowadziła w tym zakresie rozwiązanie o fundamentalnym znaczeniu, dokonując jednak niezrozumiałego zróżnicowania reżimów w zależności od środowiska operacyjnego. Na mocy dodanego art. 18bo ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, ustawodawca wprost uregulował, iż za szkody wyrządzone osobie trzeciej w wyniku zastosowania środków obrony powietrznej (np. zniszczenia podejrzanego statku powietrznego) przez Siły Zbrojne RP, odpowiada Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Obrony Narodowej.

Próżno jednak szukać w znowelizowanych przepisach analogicznego „parasola ochronnego” dla działań na samej powierzchni morza.Oczywiście, Marynarka Wojenna stanowi integralną część Sił Zbrojnych RP, co oznacza, że gdy okręt wojenny użyje swoich systemów przeciwlotniczych do zestrzelenia wrogiego drona lub rakiety w odpowiednich okolicznościach (na podstawie art. 18bk lub 18bl ustawy o ochronie granicy państwowej), odpowiedzialność za ewentualne szkody wyrządzone osobom trzecim przejmie Skarb Państwa. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie tożsamej normy chroniącej dowódcę tego samego okrętu, gdy odpiera on zamach na infrastrukturę krytyczną prowadzony na powierzchni wody. W konsekwencji dowódca okrętu, który w stanie wyższej konieczności uszkodzi cywilne mienie (np. podczas siłowego zatrzymywania jednostki nawodnej taranującej rurociąg), pozostaje wystawiony na ryzyko osobistej odpowiedzialności majątkowej. Ten dualizm prawny na pokładzie jednej jednostki w postaci ochrony odszkodowawczej ze strony państwa przy strzelaniu do celów powietrznych oraz jej całkowity brak w odniesieniu do celów nawodnych stanowi ostateczny argument powodujący obawy przed podejmowaniem zdecydowanych kroków.

Miliardy złotych, które w najbliższych latach mogłyby zasilić polski przemysł obronny na podstawie projektowanych mechanizmów celowych (fundusze SAFE lub PFIO), niewątpliwie stworzyłyby szansę na fizyczną odbudowę morskiego potencjału sprzętowego. Należy jednak mieć na uwadze, że są to wciąż jedynie procedowane projekty, których ostateczny kształt oraz pomyślne zakończenie procesu legislacyjnego pozostają na ten moment niepewne. Niezależnie jednak od tego, czy i w jakiej formie te ambitne plany modernizacyjne wejdą w życie, jedno nie ulega wątpliwości: nawet najnowocześniejsze okręty pozostaną bezbronne w starciu z zagrożeniami hybrydowymi, jeżeli na ich mostkach będą stali dowódcy skrępowani widmem osobistej ruiny zawodowej, finansowej i majątkowej.

Dopóki głównym bodźcem determinującym działania osób odpowiedzialnych za bezpieczeństwo kraju będzie obawa przed bezwzględną machiną postępowań dyscyplinarnych, uprawnienia nadane niedawno ustawą „Bezpieczny Bałtyk” w znacznym stopniu pozostaną prawem martwym. Aby ewentualne przyszłe inwestycje sprzętowe przełożyły się na realne wzmocnienie ochrony takich obiektów jak Baltic Pipe czy terminale LNG, ustawodawca musi wyposażyć wykonawców tych zadań w niezbędny „parasol ochronny”.

Wymaga to natychmiastowego zrównania zasad odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na morzu ze standardami obowiązującymi w obronie powietrznej, a także głębokiej reformy automatyzmu postępowań dyscyplinarnych dla działań podejmowanych w sytuacjach skrajnego zagrożenia.

Radca Prawny – Autor licznych publikacji, mający wieloletnie doświadczenie w obsłudze prawnej osób fizycznych i podmiotów gospodarczych, który specjalizuje się m.in. w kompleksowej obsłudze prawnej marynarzy.

Kancelaria Radcy PrawnegoLegal Consulting – Mateusz Romowicz